Juegos de azar: ¿Regulación o legalización encubierta de la economía subterránea?

En la República Dominicana, de acuerdo con un cálculo conservador, se estima que hay una banca por cada 328 habitantes

En la República Dominicana, la densidad de bancas de lotería y apuestas deportivas es tan alta que resulta difícil encontrar un paralelo en la región. Un cálculo conservador estima que hay una banca por cada 328 habitantes. En la práctica, basta caminar por cualquier barrio para descubrir la exageración: en una misma cuadra puede haber tres, cuatro o cinco locales disfrazados de negocio formal que viven de una legalidad a medias y de la sombra de la informalidad. Ese ecosistema de bancas —mitad reguladas, mitad ilegales, todas alimentadas por efectivo— ha echado raíces profundas en la cultura popular, la economía subterránea y, sobre todo, en la evasión fiscal.

El Poder Ejecutivo ha decidido enfrentar este caos con un nuevo proyecto de ley que busca regular, supervisar y combatir el lavado de activos en el sector. La intención, a primera vista, luce loable: ordenar un negocio que mueve miles de millones al margen de los controles tributarios y crear un marco institucional moderno a través de la Dirección General de Juegos de Azar (DGJA), concebida como órgano rector único. Sin embargo, el diablo está en los detalles. Y los detalles, en este caso, revelan que la buena intención puede transformarse en un regalo para quienes más han lucrado del desorden: los operadores ilegales.

Una promesa de orden que esconde puertas traseras

El proyecto de ley, de 146 artículos, presenta un marco ambicioso. Regula 15 modalidades de juego, desde casinos y máquinas tragamonedas hasta loterías electrónicas, rifas y apuestas por internet. Incluso introduce la figura de la licencia hípica con facultades insólitas: operar en cualquier espacio, desde salones de eventos hasta colmados o barberías. El alcance es tan amplio que, en la práctica, abre una sombrilla normativa bajo la cual cualquier establecimiento puede convertirse en centro de apuestas.

El riesgo es evidente: un sector históricamente creativo para burlar la ley recibe, ahora, un texto que, más que cerrar vacíos, los amplía. El propio artículo 75 del proyecto otorga libertad a las agencias hípicas y de apuestas virtuales para incorporar nuevos juegos o máquinas sin pagar impuestos adicionales. Una disposición así equivale a legalizar el atajo: mientras otros sectores productivos pagan cada centavo de su carga fiscal, aquí se normaliza la evasión preventiva.

El texto choca con normativas vigentes como los decretos 730-02 y 1167-01, que fijan distancias mínimas entre bancas, exigen pólizas de seguro y facultan a la Lotería Nacional a clausurar establecimientos ilegales. Estas normas, aunque imperfectas, intentaban ordenar el mapa de apuestas y proteger al ciudadano. El nuevo proyecto, al flexibilizar distancias y centralizar el poder en un organismo novel, elimina esos contrapesos.

El artículo 37, por ejemplo, establece que los casinos solo podrán operar en hoteles de cuatro estrellas o más, con tarifas de licencia que oscilan entre RD$55,853 y RD$85,927 por mesa de juego, dependiendo de la escala. A primera vista, parece un esquema tributario razonable. Pero no hay referencia a mecanismos de auditoría digital en tiempo real ni a sanciones retroactivas por evasión previa. Dicho en claro: el que operó durante años sin pagar un centavo puede regularizarse sin rendir cuentas por lo evadido.

La paradoja fiscal y sociológica

Aquí se revela el verdadero dilema: ¿qué mensaje envía el Estado cuando le otorga “borrón y cuenta nueva” a quienes han prosperado en la ilegalidad? Desde la sociología fiscal, esto se traduce en un incentivo perverso: se premia al incumplidor y se castiga al cumplidor. El comerciante que pagó licencias, respetó distancias y cumplió con pólizas de seguro descubre que su vecino ilegal, que operó sin control durante años, obtiene ahora una licencia limpia sin costo adicional.

Esa es la esencia de la legalización encubierta de la economía subterránea. El proyecto, en lugar de convertirse en una trampa de hierro contra la evasión, puede terminar enviando un mensaje inequívoco: conviene evadir primero y regularizarse después.

El riesgo dominicano: la banca siempre gana

Si el proyecto dominicano no incorpora mecanismos similares, la consecuencia será previsible. Se generará una avalancha de solicitudes de licencia de operadores que durante años han operado al margen, y el Estado terminará consolidando su propia debilidad fiscal. En lugar de aumentar la recaudación y cerrar la brecha de ilegalidad, se habrá legitimado a quienes hicieron de la evasión un modelo de negocio.

El sector de las bancas ya ha demostrado su capacidad de “leer” la ley a su conveniencia. Es un sector con habilidades de adaptación casi darwinianas: donde hay una restricción, inventa un atajo; donde hay un vacío, construye un negocio. Darle una norma con fisuras es como entregar un mapa de rutas de escape al reo más creativo de la prisión

El trasfondo político y social

Más allá de la técnica fiscal, este debate toca fibras políticas y sociales. El Congreso discute una ley en la que algunos de sus propios legisladores tienen intereses empresariales. Eso erosiona la credibilidad del proceso: ¿puede legislarse con imparcialidad cuando los árbitros también son jugadores?

En el plano social, la proliferación de bancas golpea de manera silenciosa la economía de los más vulnerables. El dinero que debería destinarse al consumo básico se desvía hacia un ciclo interminable de jugadas, mientras el Estado pierde recursos fiscales para salud, educación o infraestructura. La expansión de licencias sin control no solo es un problema de evasión: es un problema de política social.

¿Qué debería corregirse?

Para que este proyecto no se convierta en una “lavadora industrial” de dinero ilícito, como advierten sus críticos, debe incluir al menos tres correcciones fundamentales: Pago retroactivo de impuestos evadidos

Ningún operador ilegal debe obtener licencia sin antes pagar al menos los últimos cinco años de tributos omitidos.

Sistema tecnológico de trazabilidad en tiempo real

Todas las transacciones deben pasar por un software oficial conectado al Ministerio de Hacienda, que registre ventas, premios y recaudo fiscal de manera automática.

Filtro de idoneidad reforzada

La DGJA no debe limitarse a otorgar licencias: debe verificar el origen de los fondos, la estructura societaria y los antecedentes de los solicitantes. El que incumplió no puede ser premiado con una licencia limpia.

Un proyecto que debe madurar

Regular los juegos de azar en República Dominicana es una necesidad impostergable. La economía no puede seguir tolerando un sector de altísima rentabilidad que aporta migajas al fisco. Pero la regulación no puede confundirse con la amnistía. El Estado debe demostrar que la ley no se escribe para acomodar al evasor, sino para ponerlo en cintura.

De lo contrario, la promesa de control será solo una cortina que esconde la consolidación de un viejo principio: en este juego, la banca siempre gana.

Por todas partes

La República Dominicana no es el primer país en enfrentar este dilema. España, Colombia y el Reino Unido ya recorrieron ese camino con resultados diversos. Sus experiencias ofrecen lecciones que este proyecto ignora: 

1. España – Auditoría previa

La Ley del Juego de 2011 obligó a todos los operadores ilegales a pagar impuestos atrasados de hasta cuatro años antes de acceder a licencia. Ese mecanismo generó más de 240 millones de euros en recaudación inicial y envió un mensaje contundente: no hay legalidad gratuita.

2. Colombia – Trazabilidad tecnológica

Coljuegos implementó un software oficial que monitorea en tiempo real cada transacción, calcula automáticamente el impuesto y bloquea operaciones irregulares. En dos años, el número de locales ilegales cayó en 35 %.

3. Reino Unido – Idoneidad reforzada

La Gambling Commission solo otorga licencias tras verificar el origen lícito de los fondos, la transparencia accionaria y la ausencia de operaciones ilegales previas. Los incumplidores deben pagar sanciones equivalentes al 100 % de sus ingresos brutos durante el periodo clandestino.

El denominador común es claro: regular sin castigar al evasor equivale a legalizarlo. Ninguno de esos países permitió un pase automático del mercado negro al blanco.